在世界現(xiàn)代化進(jìn)程中，伴隨城市化產(chǎn)生的農(nóng)村衰落和城市貧民現(xiàn)象，一直是困擾發(fā)展中國家的一個(gè)重大問題。中國特色社會主義現(xiàn)代化必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好城市和農(nóng)村的關(guān)系，新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興是我國解決這一矛盾的兩個(gè)主要戰(zhàn)略。在這兩個(gè)戰(zhàn)略中，縣域都處于重要位置，發(fā)揮著重要作用。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，在“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”部分明確指出，要“推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，在“實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動”部分，指出要“強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成服務(wù)農(nóng)民的區(qū)域中心。統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設(shè)”?？h域既是新型城鎮(zhèn)化的基本單位，也是實(shí)施鄉(xiāng)村振興的基本單元，協(xié)同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興要牢牢抓住縣域這個(gè)載體。
一、縣域是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的重要場域
黨的十九屆五中全會明確指出，縣城是城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要載體。首先，新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展?？h城屬于小城市或者小城鎮(zhèn)，本身就是新型城鎮(zhèn)化的一部分。一些人認(rèn)為城市化路徑的最佳選擇是大城市和都市圈發(fā)展。當(dāng)然，大城市和都市圈確實(shí)有著海量的外來人口，毋庸置疑是推進(jìn)城鎮(zhèn)化政策的重點(diǎn)和難點(diǎn)，但是不等于縣城就可以被忽視，縣城也是農(nóng)村人口進(jìn)城的重要選擇。尤其是在大中城市定居生活成本相對較高的情況下，縣城仍然是很多農(nóng)民進(jìn)城的最佳選擇。其次，提高縣域城鎮(zhèn)化水平可以有效帶動農(nóng)村發(fā)展?？h城是聯(lián)系城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，在輻射帶動農(nóng)村發(fā)展方面，縣城相較于大中城市有得天獨(dú)厚的地理優(yōu)勢。再次，縣域城鎮(zhèn)化有利于農(nóng)民就地就近實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，為農(nóng)民提供穩(wěn)定的就業(yè)增收渠道，減輕大中城市城鎮(zhèn)化的人口壓力。一些新型職業(yè)農(nóng)民還可以實(shí)現(xiàn)居住在城市、工作在農(nóng)村，兼顧提高生活水平和穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。最后，縣域仍然是我國發(fā)展相對落后的區(qū)域，加大縣域開發(fā)力度，可以為國民經(jīng)濟(jì)提供新的增長點(diǎn)?？傊?，提高縣域城鎮(zhèn)化水平是一舉多得、多方共贏的重要舉措。
縣域是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的基本單元。鄉(xiāng)村振興雖然最終目標(biāo)在農(nóng)村，但是很多具體工作都需要在縣域內(nèi)開展。村莊規(guī)劃、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要在縣域內(nèi)統(tǒng)籌謀劃和實(shí)施；農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)完善，需要縣域統(tǒng)一安排和組織；農(nóng)村制度改革，需要縣級黨委政府肯定、支持和提供配套；國家的投資、扶持政策等，需要縣級黨委政府具體落實(shí)?？傊?，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，縣一級是繞不開的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，也是落實(shí)各項(xiàng)措施的基本單元。
二、縣域新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的關(guān)系
新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興既相輔相成又相互競爭。這種關(guān)系在縣域體現(xiàn)得尤為明顯。在相輔相成方面，首先，城鎮(zhèn)化的本質(zhì)是農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，城?zhèn)化的發(fā)展意味著越來越多的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)定居和生活，農(nóng)業(yè)人口相對減少，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營才可能實(shí)現(xiàn)。其次，縣城是以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)?？h域產(chǎn)業(yè)發(fā)展了，農(nóng)民才能有穩(wěn)定的增收渠道；縣域城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平提高了，農(nóng)民定居于此，既能兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，又能享受現(xiàn)代化的生活。這樣既減輕了大城市的人口壓力，又降低了鄉(xiāng)村振興的難度。鄉(xiāng)村振興提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，為城鎮(zhèn)化和工業(yè)化打下更堅(jiān)實(shí)的發(fā)展基礎(chǔ)；改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，為城鎮(zhèn)化和工業(yè)化提供更可靠的生態(tài)保障；提高農(nóng)民素質(zhì)，為城鎮(zhèn)化和工業(yè)化提供更強(qiáng)勁的人口動力。
但是，也要清醒地認(rèn)識到，城鎮(zhèn)化和農(nóng)村發(fā)展存在競爭關(guān)系。城鎮(zhèn)發(fā)展需要投入資本、注入產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村發(fā)展同樣也需要；城鎮(zhèn)擴(kuò)容需要完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套，農(nóng)村發(fā)展也是如此；城鎮(zhèn)擴(kuò)張需要更多的土地和人口，農(nóng)村也需要盤活土地、吸引人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。而資源總是稀缺的，不可能同時(shí)滿足所有地區(qū)的發(fā)展需要。
總之，縣域新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的這種相輔相成又相互競爭的關(guān)系，要求必須抓住關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)和主要矛盾，謀劃好縣域內(nèi)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)推進(jìn)縣域工業(yè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，通盤考慮城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配置。充分挖掘其相輔相成的特性，避免兩者惡性競爭。
三、協(xié)同推進(jìn)縣域新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的建議
正確理解協(xié)同推進(jìn)縣域新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的內(nèi)涵。協(xié)同推進(jìn)不等于同步推進(jìn)、同等推進(jìn)，而是強(qiáng)調(diào)在協(xié)調(diào)兩者關(guān)系的基礎(chǔ)上，有重點(diǎn)、有方向、有步驟地推動兩者共同進(jìn)步；協(xié)同推進(jìn)也要防止只重視一方而忽視另一方，只關(guān)注城鎮(zhèn)化，對農(nóng)村不管不顧，或者只重視農(nóng)村而忽視了城鎮(zhèn)化都是不對的。協(xié)同推進(jìn)是通過推動突破關(guān)鍵點(diǎn)帶動整體的發(fā)展，通過一方的發(fā)展促進(jìn)另一方的發(fā)展，形成良性循環(huán)。在實(shí)際工作中，無論是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化還是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，都要從兼顧對方發(fā)展、有利于縣域整體發(fā)展的角度謀劃實(shí)施。
注重城鄉(xiāng)一體規(guī)劃，科學(xué)編制縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展規(guī)劃。在規(guī)劃的過程中，要理清發(fā)展思路、明確發(fā)展格局、定位發(fā)展方向等。堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合、一體設(shè)計(jì)、多規(guī)合一理念，通過規(guī)劃把產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)、城鄉(xiāng)功能等統(tǒng)籌起來。把縣城、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、縣域次中心、中心鎮(zhèn)、特色小鎮(zhèn)、村落分布等統(tǒng)一納入規(guī)劃中。切實(shí)維護(hù)規(guī)劃權(quán)威性、嚴(yán)肅性，嚴(yán)格落實(shí)各項(xiàng)規(guī)劃要求，加強(qiáng)規(guī)劃的督促檢查，確保一張規(guī)劃圖繪到底。
破除城鄉(xiāng)分割的體制弊端，加快打通城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動的制度性通道。加快推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，建設(shè)好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)性用地入市，審慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。建立城鄉(xiāng)人才自由流動機(jī)制，進(jìn)一步破除農(nóng)民進(jìn)城落戶限制，推進(jìn)縣城租購?fù)瑱?quán)改革，打通城鄉(xiāng)社會保障轉(zhuǎn)換渠道，鼓勵村集體經(jīng)濟(jì)組織探索人才加入機(jī)制。大力推廣普惠金融，完善農(nóng)村金融服務(wù)體系，創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)形式，提高農(nóng)民獲取專業(yè)金融服務(wù)的便利度。建立工商資本入鄉(xiāng)促進(jìn)機(jī)制，完善稅收優(yōu)惠、貸款貼息、財(cái)政支持、精神激勵等制度，鼓勵工商資本投資農(nóng)村。
壯大縣域經(jīng)濟(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展。深化行政審批制度改革，簡化行政審批流程，推進(jìn)縣級電子政務(wù)建設(shè)，加強(qiáng)法治建設(shè)，優(yōu)化縣域營商環(huán)境。大力發(fā)展縣域產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，以產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為載體落實(shí)招商引資優(yōu)惠政策，構(gòu)建縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈條，完善周邊生活配套，形成集聚效應(yīng)。統(tǒng)籌推進(jìn)縣域一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，支持試點(diǎn)縣（市）編制縣域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)規(guī)劃縣域產(chǎn)業(yè)、合理布局鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，形成縣城、中心鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、中心村層級分工明確、功能有機(jī)銜接的格局。加強(qiáng)對重點(diǎn)縣（市）產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的智力支持和指導(dǎo)，重點(diǎn)培育壯大鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)，打造城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展示范縣。
推動縣域城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化。建立城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化規(guī)劃機(jī)制，以市縣為整體，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)籌布局道路、供水、供電、信息、廣播電視、防洪和垃圾污水處理等設(shè)施。構(gòu)建事權(quán)清晰、權(quán)責(zé)一致、中央支持、省級統(tǒng)籌、市縣負(fù)責(zé)的城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)機(jī)制。健全分級分類投入機(jī)制，對公益性和經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，建立不同的投入機(jī)制。建立城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化管護(hù)機(jī)制，加快建立“權(quán)屬清晰、責(zé)任明確、保障到位、體系健全”的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施長效管理機(jī)制，將城鄉(xiāng)道路等公益性設(shè)施的管護(hù)、運(yùn)行投入，納入一般公共財(cái)政預(yù)算，構(gòu)建縣鄉(xiāng)村三級管護(hù)管理體系，明確職責(zé)、加強(qiáng)監(jiān)管、夯實(shí)責(zé)任。
本文系河南省社會科學(xué)規(guī)劃專題項(xiàng)目“習(xí)近平總書記關(guān)于縣域治理‘三起來’重要論述的河南實(shí)踐研究”（2020ZT01）階段性成果
(作者：李智永 單位：中共河南省委黨校）
(本文刊發(fā)于《黨的生活》2021年第5期上)
